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    國際禁化武履約形勢回顧與展望

         

     2020年注定是不平凡的一年。突如其來的疫情打亂了全球的正常工作與生活節奏,同樣給禁化武組織的視察活動帶來了巨大影響。2020年3月16日,根據荷蘭政府的規定,為確保視察人員安全與健康,禁化武組織采取了前所未有的疫情防控措施。總干事決定,除必要性事務外,技秘處所有工作人員均轉為線上辦公并停止了幾乎所有的現場視察活動。

    20201130日,一年一度的禁化武組織締約國大會也不得不以史無前例的方式召開。1130日至121日,第25屆締約國大會在其總部荷蘭海牙召開了第一部分會議,而第二部分會議則被推遲至20214月底前舉行。第一部分大會除了嚴格規定各締約國出席現場會議代表僅限1人外,還取消了所有的邊會活動。該部分會議雖然僅安排了禁化武組織2021年工作方案和預算草案一個議題,但由于各締約國對該預算方案意見分歧明顯,大會并未能就該預算方案達成協商一致,因而,大會不得不以投票表決的方式通過禁化武組織2021年工作方案和預算草案。回顧2020,國際禁化武履約工作在艱難中前行。

    一、 美國依然是唯一尚未完成化武銷毀的國家,銷毀進程緩慢推進

    《禁止化學武器公約》宗旨是徹底消除一整類大規模殺傷性武器,真正實現一個無化學武器的世界。迄今為止,美國、俄羅斯、韓國、阿爾巴尼亞、印度、伊拉克、利比亞和敘利亞等8個化學武器擁有國共宣布第1類(指以《公約》附表1化學品作為毒劑的化學武器)和第2類化學武器(指以其它所有化學品作為毒劑或前體的化學武器)72,304噸,第3類化學武器(指未裝填的彈藥和裝置,以及經專門設計用于化學武器目的相關設備)417,833/件。俄羅斯等上述七個化武擁有國在禁化武組織的監督核查下于2018年初均完成了已宣布化學武器的銷毀任務。

    目前,美國已經完成第2和第3類化學武器的銷毀,所剩均為第1類化學武器,是唯一尚未完成化學武器銷毀任務的締約國。美國共宣布第1類化學武器27,770噸,截至20201031日,已完成銷毀26,589噸,占其宣布總數的95.75%。根據美國向禁化武組織提交的關于銷毀其剩余化學武器的詳細計劃,美國計劃最晚于2023  9 月完成其所剩全部第1類化學武器的銷毀任務。

    美國現有兩個化學武器銷毀設施正在運行:科羅拉多州的普埃布洛化武銷毀設施和肯塔基州的布魯格拉斯化武銷毀設施。為減少對銷毀總進度的影響,上述兩個美國化武銷毀設施疫情期間仍持續運行。根據《公約》的相關規定,化武銷毀活動必須在禁化武組織視察員的監督下進行,這給技術秘書處的視察活動帶來了巨大挑戰。經技術秘書處與美國共同協商并經執理會批準,禁化武組織對前往這兩個化武銷毀設施的視察員人數規模以及監督方式進行了適時調整,確保了禁化武組織在化武銷毀設施的視察活動連續不間斷。截至20201031日,禁化武組織共監督美國在上述兩個化武銷毀設施銷毀的第1類化學武器692噸。

    此外,在老化學武器和遺棄化學武器的銷毀與核查方面,技術秘書處利用疫情在歐洲出現短暫緩和,先后對比利時、荷蘭、法國、意大利和英國的老化武設施進行了現場視察,從而完成了2020年年度計劃和預算中所規定的視察任務。在處理日本遺棄在華化學武器方面,由于受疫情影響,日遺化武的挖掘回收與銷毀處理工作全年都處于暫停狀態。

    二、 工業核查受阻于新冠疫情,全年視察計劃未能如期完成

    2020年禁化武組織全年計劃工業視察241次。由于新冠病毒疫情在全球蔓延,以及各國出臺的疫情管控措施極大地限制了工業視察計劃的實施。自總干事2020316日宣布執行疫情防控措施起,技秘處即停止了所有工業視察。九月中旬,技秘處重新啟動工業視察計劃,在短暫的恢復期內,進行了9次工業視察。后來由于歐洲疫情進一步惡化,技秘處不得不在十月初又全面停止了所有工業視察,最終導致241次工業視察計劃未能如愿完成。

    關于工業數據宣布。《公約》規定,各締約國應在次年的90天內對過去一年的相關活動進行宣布,并應分別提前90天(附表1設施)和60天(附表2和附表3設施)向公約技秘處提交下一年度預計活動的年度宣布。根據技秘處公布的情況,截止到2020  3  30 日,僅有57個締約國按時提交了2019年活動的年度宣布。關于年度預計活動的宣布,預計將在20211月中旬公布各國所提交宣布的具體情況。

    為進一步提高各締約國提交工業數據宣布的效率和安全性,經過一年半的努力,2020218日,技秘處正式推出了新一代電子宣布信息系統EDIS-Electronic Declaration Information System)。該系統將取代目前正在使用的國家主管部門電子宣布系統EDNA- Electronic Declaration Tool for National Authorities)并將國家主管部門電子宣布系統信息安全交換系統SIX-Security Information Exchange)合二為一,為國家主管部門和相關企業提供了一個安全高效的數據宣布信息平臺。新系統實現了多用戶安全分布式訪問與傳輸,具有高效、準確以及進行數據分析的特點。新一代電子宣布信息系統為實現《公約》第三條和第六條所規定的工業數據宣布的電子化邁出了重要的一步。202073日,技秘處發布了關于截止到531日的過去活動年度宣布電子提交狀況,根據該報告,在新系統推出不足三個月的時間內,已有4個締約國采用了新系統提交宣布。

    三、 敘利亞化武調查與鑒別組發布首份報告,責任鎖定敘政府

    2011年敘利亞內戰爆發以來,敘境內指稱使用化學武器事件頻頻發生。20128月奧巴馬總統將使用化學武器劃為敘利亞戰爭紅線,一時間戰爭陰云密布。為避免一觸即發的戰爭,在俄羅斯的積極斡旋下,20139月,美國與俄羅斯達成了關于敘利亞以化武換和平的框架協議。20131014日,敘利亞正式成為禁化武組織的第190個締約國。

    在國際社會共同努力下,敘利亞擁有的化學武器被迅速移出與銷毀。2016114日,禁化武組織宣布敘利亞所宣布的化學武器在其監督下全部銷毀,但是,敘利亞境內指稱使用化學武器的事件依然不斷。與此同時,美國和西方國家利用設立禁化武組織-聯合國聯合調查機制JIM)對敘利亞使用化學武器事件的追責行動不斷升級,并多次定責敘利亞政府。為此,201711月,俄羅斯不惜動用安理會的否決權中止了禁化武組織-聯合國聯合調查機制的任務授權。

    在此背景下,20183月,美國和西方國家利用發生在英國索爾茲伯里的俄羅斯雙面間諜神經性毒劑中毒案,集體對俄羅斯實施制裁。同時,201862628日,由英國倡議召開了禁化武組織特別締約國大會并采用投票方式通過了頗具爭議的應對使用化學武器構成的威脅的決議,授權禁化武組織判定敘利亞沖突中使用化學武器的肇事者。俄羅斯、中國等締約國對通過此項決議表示強烈反對,認為:禁化武組織系技術性組織,不具備政治定責條件,而且該決議的通過方式有違《公約》協商一致的原則。技秘處根據該決議并在西方國家的支持下,于2019年初成立了敘利亞化武調查與鑒別組IIT)。

    202048日,調查與鑒別組發布了首份調查報告。該報告重點公布了對2017324日、25日和30日在敘利亞拉塔梅那發生的三起化武襲擊事件的調查結論:有合理理由相信,2017年發生在拉塔梅那的三起化武襲擊事件的責任方均為敘利亞空軍,同時推論,此類襲擊唯有敘利亞武裝部隊最高層下達命令才能得以實施。

    202079日,根據調查與鑒別組報告結論,禁化武組織第95次執理會表決通過了關于處理對阿拉伯敘利亞共和國擁有并使用化學武器問題的決定。該決定規定:敘利亞應在決定通過之后的90天內,向技秘處提交調查報告中所涉及的與使用的化武相關的所有設施情況;宣布其目前擁有的全部化學武器,其中包括沙林、沙林前體以及并非打算用于公約不加禁止的目的的氯氣;宣布其目前擁有的化武器生產設施和其它相關設施;同時解決在初始宣布中存在的所有未決問題。

    20201014日,禁化武組織總干事發布報告通報所有締約國:敘利亞未能在規定的期限內履行執理會的相關決議。敘化武問題何去何從必將成為延期舉行的第25屆締約國大會第二部分會議的爭論焦點。

    四、 《公約》附表1化學品清單首次增補生效,履約宣布與核查范圍擴大

    20183月,英國索爾伯茲里小鎮發生了震驚世界的俄英雙面間諜斯克里帕爾父女諾維喬克中毒案。隨后,6月份,在距索爾伯茲里僅有11公里的埃姆斯伯里小鎮又發生了另一起諾維喬克中毒案并造成一人死亡。事件發生后,英國政府隨即指控系俄羅斯所為,而俄方則予以否認并要求英方提供證據。應英國政府邀請,禁化武組織派出了援助調查小組對事件進行取證調查,經取樣分析,證實兩起事件所使用的有毒化學品均為純度極高的神經性毒劑-諾維喬克

    諾維喬克系俄語新來者的意思,它被用來指前蘇聯上世紀70年起研發的一類毒性極高的神經性毒劑,通常又被人們稱為第四代化學武器,而諾維喬克并未包含在1997年生效的《公約》附表化學品清單之中。

    201810月,美國、加拿大和荷蘭率先提出對《公約》附表1化學品進行技術修訂以納入諾維喬克201812月,俄羅斯提出了自己的修訂案,除同意美、加、荷三國提出的兩類諾維喬克相關化學品外,俄還建議將其它三類有毒化學品增加到公約附表1化學品清單中,其中就包括同樣未被列入《公約》附表,但被美國國防部申請為專利可作為化學武器使用的季銨鹽類有毒化學品。經技秘處與美俄多輪協商并在俄羅斯的妥協下,201911月,禁化武組織第24屆締約國大會同時通過了美、加、荷和俄羅斯分別提交的公約附表1化學品修訂案,正式將諾維喬克等有毒化學品列入《公約》禁止范圍。

    20201月,技秘處以技術秘書處的說明形式向所有締約國通報了關于附表1化學品修訂生效后對履行《公約》第六條(民用化工核查措施)宣布和現場視察的行動指南文件。202067日,修訂后的《公約》附表1化學品清單已正式生效。自此,“諾維喬克等新型毒劑被正式納入《公約》附表1化學品的宣布與核查范圍。

    五、 “諾維喬克風波再起,矛頭再次聚焦俄羅斯

    2020820日,新修訂的《公約》附表1化學品清單正式生效后不久,俄羅斯反對派領導人納瓦爾尼乘飛機從西伯利亞返回莫斯科途中突感身體不適,飛機緊急降落在鄂木斯克,之后被送往當地醫院緊急治療。822日,納瓦爾尼被送往德國夏洛特醫院進行治療。92日,德國總理默克爾表示 “德國國防軍的專業實驗室已經得出了一個明確的結論:阿列克謝·納瓦爾尼是遭受諾維喬克類神經性化學毒劑襲擊的受害者。”914日,德國政府進一步表示,德國、法國和瑞典的三家實驗室分別證實了納瓦爾尼系諾維喬克毒劑中毒。與此同時,93日德國還向禁化武組織提出了援助調查分析的請求。

    2020106日,禁化武組織公布了根據德國請求所進行的調查取樣分析結論:禁化武組織指定實驗室經對納瓦爾尼生物醫學樣品分析,發現了作為膽堿酯酶抑制劑的有毒化學品。納瓦爾尼的血液和尿液樣品中膽堿酯酶抑制劑的生物標志物與《公約》附表1.A.141.A.15有毒化學品有相似的結構特征。該類化合物為201911月第24屆締約國大會新增至《公約》化學品附件中,但檢出的膽堿酯酶抑制劑(本身)并未列入《公約》化學品附件。結論中所指《公約》附表1.A.141.A.15有毒化學品正是新增的諾維喬克類毒劑。

    20201214日,英國一個被稱為貝靈貓調查隊Bellingcat)的網絡調查機構發布了一份題為俄羅斯聯邦安全局(FSB)化武專家涉嫌納瓦內爾中毒案的調查報告。貝靈貓調查隊通過與俄羅斯網絡雜志《內部人士》(Insider)、德國《明鏡》雜志(Der Spieldel)和美國有線新聞網(CNN)合作,稱其通過對俄羅斯聯邦安全局有關人員的大量通信和旅行數據分析,將中毒案矛頭直指俄聯邦安全局和普京總統。20201217日,普京總統在年度新聞發布會上通過視頻親自反駁了俄羅斯與納瓦內爾中毒案有關的指控,他表示,如果俄羅斯真的想要毒害納瓦爾尼,那是會成功做到的。

    禁化武組織第25屆締約國大會的第一部分雖然未討論實質性問題,但禁化武組織總干事在開幕式發言中仍提及了納瓦爾尼事件,他表示禁化武組織的分析結果證實了在納瓦爾尼先生的血液中發現了一種隸屬于諾維喬克族的有毒化學品。”“根據《公約》,任何使用神經性毒劑對個人進行投毒均屬于使用化學武器。同時,許多西方國家紛紛提交書面發言對納瓦爾尼事件表示關切,要求俄公布事實真相并宣布其秘密的諾維喬克計劃。美國甚至認為俄羅斯雖聲稱已經銷毀了宣布的化學武器,2018年的索爾茲伯里事件說明,俄羅斯顯然未履行公約義務,它仍然保留著一個沒有宣布的化學武器計劃。美方還表示,“2018年斯克里帕爾中毒案,現在又是納瓦爾尼中毒案,俄羅斯重復使用諾維喬克是對《公約》的公然違背。國際社會對俄羅斯的這種蔑視國際規范使用化學武器的行為不能不聞不問。

    面對上述種種壓力,俄羅斯在第25屆締約國大會的書面發言中回應稱:總結過去的一年,我們非常遺憾地注意到禁化武組織近年來所出現的問題正逐漸變成系統性的危機,這就像一個惡性腫瘤,正在擴散到禁化武組織工作的每一個領域。它不僅破壞了人們追尋一個普遍性的《公約》的美好愿望,而且也破壞了人們把該組織作為一個化學武器不擴散和裁軍的前哨陣地的努力。這些問題包括,許多討論議題被高度政治化、違反協商一致的原則與共識、強迫要求討論《公約》法律范疇之外的問題,以及混淆禁化武組織的職責以服務于一些國家的政治利益和地緣政治的野心等等。所有這些已經不再是個案,而逐漸變成了禁化武組織日常工作的一部分。” 俄羅斯常駐聯合國代表瓦西里·涅邊賈也表示,禁化武組織已淪為西方政治游戲工具,甚至表示俄或將考慮退出禁化武組織

    六、 展望2021,禁化武組織任重道遠、挑戰空前

    根據第25屆締約國大會通過的工作方案與預算,2021年禁化武組織的核心業務依然是化武銷毀核查行動、工業視察和國際合作與援助。敦促盡快銷毀所有化學武器(包括美國宣布的庫存化學武器、各國宣布的老化武以及日本遺棄在中國領土上的遺棄化武),早日實現一個無化武世界依然是所有締約國的共同心聲。

    工業視察方面,2021年全年工業視察計劃總數仍保持241次。目前,技秘處擬對附表1設施進行11次視察(占宣布設施總數42.3%),附表2設施49次(占宣布設施總數23.6%),附表3設施19次(占宣布設施總數5.3%),其它化學品生產設施(OCPF)162次(占宣布設施總數3.8%)。技秘處還計劃對附表2、附表3OCPF設施進行約12次帶分析設備的現場采樣與分析視察。

    2021年工業視察的任務依然繁重,但計劃的實施仍將在很大程度上取決于全球疫情的防控情況。在面臨疫情挑戰的同時,禁化武組織還面臨巨大的政治挑戰。

    25屆締約國大會第一部分會議雖然以表決方式通過了禁化武組織2021年工作方案和預算,但是中國、俄羅斯等締約國對該預算背后的實質性分歧依然存在。在20214月底之前召開的第25屆締約國大會第二部分上,預計以美國為首的西方國家勢必會在敘利亞化武和納瓦爾尼諾維喬克問題上對俄羅斯進一步施壓,其結果將會進一步加劇禁化武組織締約國內部的政治分裂。

    關于敘利亞化武問題。鑒于敘利亞未能履行20207月禁化武組織在第95次執理會決議中的相關義務,20201125日,美為首的西方國家已聯合46個國家向第25屆締約國大會提交了一份關于處理阿拉伯敘利亞共和國擁有并使用化學武器的問題的決議草案。該決議草案要求暫停敘利亞作為禁化武組織締約國的權利和特權(如取消其表決權、不得成為執理會成員以及不得有任何敘人員在禁化武組織機構任職等)。同時,要求通過聯合國國際公正獨立機制IIIM)對禁化武組織調查與鑒別小組確定的敘化武襲擊肇事者進行刑事調查或訴訟并繩之以法。俄羅斯作為敘利亞的堅定盟友,曾在聯合國安理會就敘利亞問題動用過11次否決權,然而在禁化武組織沒有否決權的框架下,俄羅斯勢必要與美西方進行進一步交鋒。

    關于納瓦爾尼諾維喬克問題。俄羅斯政府乃至普京總統本人雖然一再否認與納瓦爾尼諾維喬克中毒事件無關,但是,納瓦爾尼的諾維喬克事件也許如同2018年斯克里帕爾諾維喬克事件一樣成為難解之迷。美及西方國家除了在第25屆締約國大會發表的聲明中向俄羅斯發難,還進一步聯合了58個國家集體譴責俄羅斯使用化學武器行為,要求俄羅斯公布事實真相并嚴懲責任人,并要求締約國大會持續關注這一事態的發展。俄羅斯目前已向納瓦爾尼發出最后通牒,要求其立即回國,否則將判其入獄。因此,納瓦爾尼諾維喬克必將是2021年俄羅斯與美西方國家進行交鋒的另一個戰場。

    總之,2021年對于禁化武組織來說必將是一個坎坷之年。美西方與俄羅斯的空前對立已導致禁化武組織內部政治嚴重分裂,締約國欲使禁化武組織重返對話與協商的正確軌道任重道遠。

    (禁化武組織科學咨詢委員會前主席 唐程)

     

     

     

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